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浅谈生态环保vs矿业发展(二)

2019-07-30 来源:外部媒体

 目前中国国土面积的15%已经被划为了自然保护区,已经划定生态红线的省份,保护面积多占省域面积三成以上。保护区域范围与矿产资源密布的区域具有高度的重合性。本篇将结合我国矿业资源的现状对生态保护范围的矿权处理提出建议。

 正确认识矿产资源需求

 矿产资源是关系到人类生存与发展的重要物质基础,也是国家经济发展的基础与保障。我国90%以上的一次性能源、80%以上的工业原料、70%左右的农业生产资料、近30%的工业和居民用水均来自于矿产资源。作为一个发展中国家,中国的经济发展和生产建设在未来一定时期内将保持上升状态。中国的城市化、工业化、信息化以及新农业化的发展与进程对矿产品需求巨大。矿产资源对国家经济发展的意义决定了其对国家安全与社会稳定也具有重要意义。

 世界上很多国家都将保障矿产资源安全作为国家资源战略的首要目标。保障矿产资源的储备量及生产量,在紧急情况下能够快速响应军事需求和民用需求应当成为所有国家的底线。美国内政部曾在报告中指出,对美国经济发展和国家安全具有至关重要意义的金属矿产中有31种进口量占到年消费总量50%以上,14种则完全依赖于进口。因此美国对自中国进口商品加征关税时,稀土等矿产品被剔除在名单之外。

 目前,我国国际政治环境与经济环境均面临着来自外界的沉重压力。较真正的战争,不见硝烟的贸易战中矿产资源的意义更是重若千钧。今年的大阪G20峰会后发布了《外商投资负面清单2019》,放宽采矿业准入,取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制,取消禁止外商投资钼、锡、锑、萤石勘查开采的规定,原因也是不言而喻。为了维护国家安全、社会稳定及经济发展,正确处理保护自然生态环境中的矿权问题意义深远。

 简言之,没有矿产资源,就没有人类的发展;没有矿产资源,就没有国家的安定。

 我国矿产资源发展现状:严重短缺

 作为世界上第一大能源生产和消费国,我国能源和矿产资源消费不仅名列前茅,更是一直保持迅速增长状态。2017年,我国粗钢、十种有色金属、黄金的产消量均位居全球首位,消耗煤炭、钢、铜更是达到全世界50%,对铝、黄金的需求也分别达到了47%和27%,重要矿产消费量甚至超过了全球消费总量的一半。与高需求不匹配的是,我国人均矿产资源量只有世界人均水平的一半左右,众多重要矿产资源不能满足自身发展需求,需要大量进口。

 然而,随着近年来多种针对矿业的政策的出台,在矿产资源需求上升的同时,我国的矿产勘查、开发及生产均呈现出下降趋势。

 以黄金为例,2017年度我国生产黄金426.1吨,下降6.0%,消费1089.0吨,增长9.4%。《中国矿产资源报告》显示,2017年全国非油气地质勘查投资与2012年相比下降61.1%。2017年采矿业固定资产投资较2013年下降37.8%。根据国家统计局公布的年度公报,2017年采矿业固定资产投资占我国GDP的比例不足2013年时的一半。

 资源短缺是制约国民经济发展的关键因素。作为一个人均矿产占有量远低于世界平均水平的国家,想要保持国民经济的发展,必须摆脱国家间经济利益博弈的控制,加强我国重要矿产资源勘查开发,提高资源保障能力,正视经济发展对矿产的需求,制定矿产资源可持续供应战略,鼓励持续开展矿产资源勘查开发。

 1.设立重要矿产资源的预警红线

 设立预警红线对于提高矿产资源,提高保障国民经济发展与国家安全的能力具有深刻意义。只有正视矿产资源需求,综合考虑规划,才能在自然保护区及生态红线划定范围的边界确定、内部分区对矿权存续的要求上作出正确的调整,实现“将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接,综合分析开发建设与生态保护的关系,结合经济社会发展实际,合理确定开发与保护边界,提高生态保护红线划定合理性和可行性的目的。

 2.制定完善实施细则,正确处理矿权退出

 《生态保护红线划定技术指南》中规定“预留适当的发展空间和环境容量空间,在人工用地剔除中提出除聚合后图斑内的大型建设用地和集中连片农田。其中,建设用地重点考虑城镇、工业开发、矿产开发等类型(扣除在产大规模采矿用地,对于废 弃的采矿用地根据保持生态完整性需要,可予以保留并进行生态修复)。”可见,对于矿产资源的勘查开采在国家制定政策的出发点上是有予以考虑的。然而,由于没有国家层面明确的设计预留用发展空间及剔除建设用地的原则、方案、实施机构、参与方、论证方式、上诉机制,各部委及地方政府在实施中,因没有操作依据也没有自行制定具体方案的授权或能力,只能通过简单的关闭矿山来避免问责。矿产勘查开发空间因此大幅收缩,矿业企业受到沉重打击,长此以往,整个矿业行业受到严重动摇,国家的资源保障难以实现。

 3.建立动态管理机制,适当合理保存矿权

 在保护的区域范围内,矿业勘查开采对于该保护范围的主要保护目的并不会造成严重破坏,尤其是对于非核心区域。在适当的区域内,允许矿权尤其是在划入保护范围内已经存在的矿权完成勘查开采可以兼顾资源保障与环境保护的双重目标。可以考虑依据实际情况,对于保护区域进行类别划分以及区域内的保护级别划分,在适当的类别以及适当的分区内允许矿权的生存。环保不是一个静态的目标,而是一个动态的过程,应当坚持长期合理管理而不是直接一律关闭。加强保护区域的科学管理,及时调整保护区域的类别及内部分区,适时适度开发矿权,也是《生态保护红线划定技术指南》中的合理性、动态性的要求。

 4.结合矿业行业特点,设计多样退出方式

 虽然政策中有一定的补偿退出矿业权人的内容,但是由于补偿金的来源问题,出现了地方政府与矿业权人在沟通补偿问题时通过拖延、搁置直至矿业权需要办理手续时不予批准导致矿业权失效的方式来处理,严重损害了矿业权人的合法权益,也使政府的公信力下降。2019年6月26日,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,提出创新自然资源使用制度,对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源,按照依法、自愿、有偿的原则,探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益,实现多元化保护。

 矿产资源也是自然资源中的一种,而且是极为重要的一种,不应当区别对待。对于短期不能允许勘查开采但未来可以勘查开采的矿权,在双方协商一致的情况下,应当设计在禁止勘查开采期间允许矿权的保留以及补偿制度,以留待未来开发利用。矿山的开发建设需要大量的劳动力,带动周边经济发展需求,也提供了大量的工作岗位。尤其在老少边穷地区,一个矿山企业可以为当地文化程度较低的大量劳动力提供工作机会,而一旦随意关闭,大量人员赋闲,且难以寻求其他工作机会,不仅对经济发展不离,甚至可能对治安安全产生负面影响。提供就近置换矿权的方式作为处理选项之一,不仅可以节省人员遣散安置的费用,还可以稳定人员安定,大型设备可以继续投入使用,避免浪费。从实际可行的角度出发,设计多样退出方式,才能实现资源合理开发利用和社会经济可持续发展。

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